Radosław Czapski, Bank Światowy: w Polsce potrzeba nowej ustawy o BRD, ale warto zacząć od pełnomocnika rządu

Jeśli myślimy o systemowym podejściu, poważnej zmianie zarządzania kwestiami BRD w Polsce, potrzebna jest nowa, dobra ustawa, która to ureguluje. Ale ona nie powstanie w tydzień, dlatego warto zacząć od powołania pełnomocnika rządu ds. BRD i dać mu odpowiednie kompetencje. To krok w dobrym kierunku – mówi portalowi brd24.pl Radosław Czapski,  starszy specjalista Banku Światowego ds. transportu i infrastruktury w Polsce

Radosław Czapski, starszy specjalista Banku Światowego ds. transportu i infrastruktury w Polsce. Fot. Bank Światowy

Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju od niedawna przygotowuje zmiany w zarządzaniu bezpieczeństwem ruchu drogowego. Powołuje się na zalecenia Banku Światowego – jedno z nich, czyli utworzenie nowej instytucji nadzorującej jako pełnomocnika rządu, jest właśnie wdrażane i niebawem mamy poznać nazwisko kandydata na to stanowisko. Dlaczego Wasze rekomendacje powstały właśnie teraz?
Radosław Czapski: Z MIiR pracujemy od dawna, praktycznie od początku transformacji, gdy mieliśmy serię wielkich pożyczek związanych z rozbudową infrastruktury liniowej w Polsce w uzupełnieniu do unijnych pieniędzy. Przez lata pomagaliśmy też merytorycznie przy projektach związanych z infrastrukturą oraz bezpieczeństwem ruchu drogowego, które były uważane jako pilne, wymagające fachowego wsparcia, m.in. przy konstrukcji Narodowego Programu BRD. Traktujemy ten Program jako rodzaj strategii, czy też dokument ramowy dla działań ze strony rządu do 2020 r., implementujących zarówno cele UE, jak i ONZ, szczególnie ten, by w stosunku do 2010 r. zmniejszyć o połowę liczbę ofiar śmiertelnych na drogach. Ostatnia intensywna współpraca to lata 2012-2013, kiedy minister Sławomir Nowak zmienił skład ówczesnego Sekretariatu Krajowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego i zwrócił się do nas z prośbą o wsparcie merytoryczne. Chodziło głównie o to, by podnieść rangę i wagę bezpieczeństwa w polityce prowadzonej przez resort i rząd.
W połowie ubiegłego roku, jeszcze przed opublikowaniem raportu NIK, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju zwróciło się do nas z kolejną prośbą – by pomóc im myśleć o tym, jak poprawić system instytucjonalnego zarządzania bezpieczeństwem drogowym w Polsce. Była to inicjatywa ministerstwa, co jak sądzę trzeba odnotować, ponieważ wskazuje na chęć poprawy sytuacji. W odpowiedzi przygotowaliśmy bardzo roboczy dokument, bazujący na odświeżonym stanie naszej wiedzy o tym, jak sytuacja wygląda obecnie w Polsce.

Zaledwie kilka dni temu resort ujawnił Wasz dokument. Pewnie nie wszyscy go jeszcze czytali. Co zdaniem Banku Światowego trzeba teraz zmienić w Polsce?
Zasugerowaliśmy, żeby ktoś wziął zdecydowaną odpowiedzialność w rządzie za kwestie bezpieczeństwa, za koordynacje tych tematów i najlepiej jednoosobowo, żeby było wiadomo, kto jest „twarzą” bezpieczeństwa. Po drugie uznaliśmy, że ten ktoś powinien mieć znacznie większą zdolność koordynacyjną, merytoryczną, techniczną, decyzyjną, monitorującą, egzekwującą różne działania od partnerów z różnych instytucji niż obecnie. Bo ten kilkuosobowy zespół Krajowej Rady BRD wiele dziś nie zrobi, choćby pracował 24 godziny na dobę.  To dwie główne, kierunkowe rekomendacje.
Zresztą od czasu naszego przeglądowego raportu z 2013 r. zawsze sugerowaliśmy, że obecny model z Krajową Radą BRD, tak jak on jest teraz skonstruowany legislacyjnie, przynosi rezultaty, ale niestety znacznie poniżej możliwości i zapewne aspiracji takiego ciała. Aby to poprawić, biorąc pod uwagę kulturę administracyjną w Polsce, w której dominuje raczej „podejście resortowe”, chyba lepiej byłoby spróbować usytuować taką odpowiedzialność i kompetencje pozaresortowo czy może należałoby raczej powiedzieć ponadresortowo. Dlatego nasze rekomendacje już dwa lata temu, a teraz jeszcze bardziej wyraźnie, szły w stronę jakiegoś instytucjonalnego bytu podległego premierowi, pod nadzorem pełnomocnika czy kogoś o jasno przypisanej odpowiedzialności za wielodyscyplinarne i z natury ponadresortowe bezpieczeństwo na drogach. Nazwa jest tu kwestią drugorzędną, choć z punktu widzenia administracji właśnie ten tytuł powinien być poważny, żeby dać wyraz, że temat jest poważnie traktowany.

Ale to jest duża zmiana systemowa, której nie da się – zwłaszcza w roku wyborów – przeprowadzić szybko.
To prawda, biorąc pod uwagę administracyjne, zarządcze podejście do bezpieczeństwa, aby osiągnąć skutki zmiana powinna być poważna. Choć faktycznie, z uwagi na wielodyscyplinarność problemu, docelowe rozwiązanie może być trudne do uzgodnienia i przeprowadzenia szybko. Tak więc obecną propozycję odczytujemy jedynie jako krok w pożądanym kierunku. Docelowe zmiany mogłyby oznaczać, że potrzebna byłaby dość istotna zmiana przepisów prawa. Aby nadać większą rangę sprawie może wskazane byłoby, aby docelowe podejście zostało uregulowane kompleksową dedykowaną ustawą, nawet mającą w tytule bezpieczeństwo drogowe, niż raczej drobnymi zmianami w obowiązujących przepisach. W tej chwili sprawy związane z koordynacją działań związanych z BRD są opisane w Prawie o ruchu drogowym. A przecież zagadnienie jest znacznie szersze. Więc jeśli myślimy o takim systemowym podejściu, systemowej zmianie, potrzebna jest nowa, dobra ustawa która ureguluje zarówno aspekty merytoryczne, co i kto miałby robić, za co odpowiadać, co nowego tworzymy, komu to ma podlegać, jaki mieć budżet, itd.

Czy tak jest w innych krajach?
Jest bardzo różnie, w niektórych tak jest, w innych nie. To tak naprawdę zależy bardzo od ewolucji w podejściu danego kraju, tradycji kultury administracyjnej, a także często woli politycznej zmierzenia się z problemem bezpieczeństwa drogowego. Ale jedno jest pewne – kiedy trzeba szybko osiągnąć skutek, wykazać się efektywnością i osiągnąć trwałe zmiany na lepsze, taka dedykowana instytucja jest bardzo dobrym rozwiązaniem. W tym sensie opieraliśmy się na doświadczeniach tych krajów, które miały problemy z BRD i szybko udało się im poprawić sytuację. Nawet jeśli obecnie ich struktury bezpieczeństwa są już zupełnie inne, to nas interesowały czasy, kiedy działa się zmiana na lepsze.
Proponując rozwiązanie dla Polski opieramy się też o własne obserwacje,  z realizacji naszych projektów w Polsce i innych krajach uwzględniając specyfikę i kulturę organizacyjną. Skuteczny urząd musi być dobrze umocowany i jednak, przynajmniej częściowo, scentralizować odpowiedzialność, działania i finansowanie. Dlatego takie docelowe rozwiązanie w Polsce rekomendowaliśmy wstępnie. Ale – tak jak panowie powiedzieliście – pewnie nie da się go wypracować przed końcem tej kadencji Sejmu.

Można jednak spróbować przygotować założenia do takiego dokumentu…
Oczywiście można i bylibyśmy bardzo zadowoleni, gdyby tak się działo. Ale to już nie zależy od Banku Światowego i jego rekomendacji. Być może rolą rozważanego pełnomocnika będzie właśnie wypracowanie podstawowych założeń docelowego nowego rozwiązania. Świadomi ograniczeń zasugerowaliśmy, żeby poszukać też rozwiązań szybszych, przejściowych, które przybliżą nas do realizacji chociaż dwóch podstawowych wcześniej wspomnianych celów. Pierwszego – nadajmy większą rangę kwestiom bezpieczeństwa nawet w obecnej konfiguracji prawnej, i drugiego – przynajmniej trochę wzmocnijmy obecną zdolność zarządczą instytucji czy struktur które się tym zajmują.

Czy na podstawie projektu rozporządzenia o powołaniu pełnomocnika ds. BRD, które nasz portal ujawnił jako pierwszy, można przypuszczać, że coś się zmieni w tym drugim, omawianym przez pana obszarze?
Niestety nie widziałem jeszcze tego projektu.

My widzieliśmy i mamy wątpliwości – bo pełnomocnik nie będzie miał większych kompetencji niż Krajowa Rada BRD. Wygląda więc na to, że to szybkie rozwiązanie nie będzie do końca takim, jak zaproponowaliście.
Jeśli tak, to szkoda. Jesteśmy za tym, żeby jak najszybciej wzmocnić obecną strukturę działającą przy Ministerstwie Infrastruktury, czyli Sekretariat Krajowej Rady BRD. Byłby to pewien rodzaj kompromisu, ale krok w pożądanym kierunku. Przekonywaliśmy naszych ministerialnych partnerów, że nawet rozwiązanie przejściowe, które nie zastąpi głębokich systemowych zmian,  powinno spowodować postęp w stosunku do tego, co jest obecnie. Po pierwsze, pojawi się ktoś, kto za tę dziedzinę odpowiada i będzie go można z tego rozliczać, nawet jeśli trochę na wyrost. Jeśli podejmie jakieś zobowiązania, to będzie można ocenić, czy i jak zostaną wypełnione.
Pozostaje jeszcze kwestia, gdzie umieścić taką instytucję. Oczywiście dobrze by było, by od razu była jak najbardziej niezależna, ponadresortowa. Ale bez ustawowych podstaw to może być trudne.

Na razie będzie to pełnomocnik rządu, ale pełniący funkcję wiceministra w resorcie infrastruktury i rozwoju. W ten sposób będziemy mieć twarz, lecz bez dodatkowych kompetencji wzmacniających taki urząd.
Może dajmy takiemu rozwiązaniu szansę? Mam nadzieję, że jednak to będzie jakieś wzmocnienie. W naszym dokumencie zasugerowaliśmy, że może rozwiązaniem tymczasowym, relatywnie szybkim do zrealizowania, byłoby oddelegowanie dodatkowych specjalistów z instytucji, które zajmują się tą problematyką do takiej przejściowej instytucji. Na przykład z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z Instytutu Transportu Samochodowego, z policji, z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych – by jak najszybciej siedli  razem i zaczęli pracować nad usprawnieniem realizacji Narodowego Programu BRD i wypracowaniem docelowego systemu zarządzania bezpieczeństwem drogowym w Polsce. To przy okazji ułatwiłoby też robocze kontakty i koordynację działań  pomiędzy kluczowymi instytucjami. O ile oczywiście w polskim systemie prawnym takie działanie jest formalnie możliwe do przeprowadzenia.

Czy Bank Światowy, podobnie jak NIK w swoich zaleceniach pokontrolnych, sugeruje, że powinien być odrębny budżet na działania BRD w Polsce?
Wspominamy, choć na tym etapie jedynie bardzo ogólnie, że docelową instytucję trzeba by było wyposażyć w znaczący budżet, którym mogłaby zarządzać. Niekoniecznie przypisany w całości do tej instytucji. Wyobrażam sobie sytuację w której zastosowano by rozwiązanie hybrydowe – niektóre organizacje miałyby swoje budżety, ale wydatki na BRD musiałby konsultować lub uzyskiwać rekomendacje od organu zarządzającego bezpieczeństwem drogowym, działania innych organizacji byłyby współfinansowane z centralnego budżetu. A część projektów powstawałoby własnym sumptem jako projekty własne takiej Instytucji Wiodącej ds. BRD, na przykład legislacyjne czy komunikacyjne.
Obecny budżet, który nie przekracza kilku milionów złotych w dyspozycji Sekretariatu Krajowej Rady, jest kroplą w morzu. I doskonale widać, że tych pieniędzy na działania związanych z BRD jest zdecydowanie za mało. Ale prawdopodobnie nawet obecne, rozproszone finanse można by wykorzystać z lepszym skutkiem dla BRD.

Czy jest szansa, że takie pieniądze, choćby w postaci pożyczek, wyłoży Bank Światowy?
Jesteśmy gotowi do takiego wsparcia, ale wydaje się to mało prawdopodobne i chyba nie jest niezbędne. Ponieważ nasze wsparcie finansowe jest zwrotne, myślę, że rząd będzie się starał przeznaczyć na ten cel przede wszystkim środki z programów unijnych, bo te są bezzwrotne. Dlatego wydaje mi się, że w pierwszej kolejności na poprawę bezpieczeństwa przeznaczane powinny być środki z unijnych grantów. Ale w każdym momencie możemy służyć wsparciem i konsultacją choćby w kwestii, jak najefektywniej wykorzystać unijne pieniądze. Jeśli będzie taka potrzeba to pomożemy, bo jest to jeden z naszych globalnych priorytetów.

rozmawiali
Wojciech Romański i Łukasz Zboralski