Nie tylko „łuk”. Pięć zmian, których potrzebuje system egzaminowania kierowców

Wpływy z egzaminów na prawo jazdy nie powinny stanowić utrzymania Wojewódzkich Ośrodków Ruchu Drogowego, ale w całości trafiać do budżetu państwa. To jedna z najważniejszych zmian systemowych do wprowadzenia. Trzeba też zmienić sposób wynagradzania egzaminatorów na prawo jazdy, ale i urealnić ponoszenie przez nich odpowiedzialności

Przed nami duże zmiany w systemie szkolenia i egzaminowania kandydatów na kierowców. Projektowane przepisy zakładają m.in. odejście w przypadku kategorii B i B1 od części egzaminu praktycznego realizowanej na placu manewrowym. To bez wątpienia będzie jedna z największych zmian w egzaminowaniu od wielu lat.

Nie chciałbym jednak skupiać się wyłącznie na tym, czy na egzaminie powinien pozostać popularny „łuk” albo ruszanie na wzniesieniu. Dyskusja o reformie systemu jest dobrą okazją, aby spojrzeć szerzej również na sposób funkcjonowania Wojewódzkich Ośrodków Ruchu Drogowego i całego systemu w naszym kraju.

Z WORD jestem związany od ośmiu lat, obecnie od ponad trzech lat pełnię funkcję Dyrektora WORD w Białej Podlaskiej. Z tej perspektywy widzę kilka zmian organizacyjnych, finansowych i zarządczych, które moim zdaniem są potrzebne niezależnie od tego, jak ostatecznie będzie wyglądał sam przebieg egzaminu państwowego.

1. Trzeba zmienić model finansowania WORD-ów

To według mnie jedna z najważniejszych zmian systemowych.

Opłaty za egzaminy państwowe na prawo jazdy – zarówno teoretyczne, jak i praktyczne – powinny w całości stanowić dochód budżetu państwa, a nie stanowić bezpośredniego źródła utrzymania poszczególnych WORD-ów. Jednocześnie wysokość opłaty za ten sam egzamin państwowy powinna być jednakowa w całym kraju.

Skoro egzamin państwowy odbywa się według tych samych przepisów i prowadzi do uzyskania tych samych uprawnień, jego cena również powinna być jednakowa w całej Polsce. Dziś wysokość opłaty zależy od województwa, co trudno uznać za rozwiązanie spójne i sprawiedliwe.

Jeszcze ważniejszy jest jednak sam mechanizm finansowania ośrodków. WORD realizuje zadanie publiczne, dlatego jego stabilność finansowa nie powinna być bezpośrednio uzależniona od liczby przeprowadzanych w danym okresie egzaminów. Szczególnie w mniejszych ośrodkach liczba kandydatów może się znacząco zmieniać, podczas gdy koszty utrzymania kadry, infrastruktury, pojazdów i całej gotowości egzaminacyjnej pozostają na podobnym poziomie.

Dlatego uważam, że należy odejść od obecnego modelu, czyli samofinansujących się WORD-ów, na rzecz finansowania opartego na stałym ryczałcie, uzupełnianym dotacjami celowymi. Można tu posłużyć się przykładem systemu funkcjonującego w Państwowym Ratownictwie Medycznym, gdzie finansowana jest przede wszystkim gotowość do realizacji określonego zadania publicznego.

Podobnie powinno być w przypadku WORD-ów. Ośrodek musi utrzymywać odpowiednią liczbę egzaminatorów, pojazdy, place manewrowe, sale egzaminacyjne, systemy informatyczne i całą infrastrukturę niezależnie od tego, czy w danym miesiącu przeprowadzi więcej, czy mniej egzaminów.

Ryczałt mógłby uwzględniać m.in. liczbę realizowanych kategorii prawa jazdy, wielkość ośrodka, zakres jego działalności oraz koszty utrzymania wymaganej gotowości. Odrębnie powinny być finansowane inwestycje oraz zadania związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego.

Egzaminowanie kandydatów na kierowców jest zadaniem publicznym i właśnie w taki sposób powinno być również finansowane.

2. Jednolity system wynagradzania egzaminatorów w całej Polsce

Drugim problemem są bardzo duże różnice w wynagrodzeniach egzaminatorów pomiędzy poszczególnymi ośrodkami.

Egzaminator w Białej Podlaskiej, Warszawie, Krakowie czy innym mieście wykonuje swoje obowiązki na podstawie tych samych przepisów, musi posiadać takie same kwalifikacje i ponosi taką samą odpowiedzialność za prawidłowe przeprowadzenie egzaminu państwowego.

Tymczasem możliwości wynagradzania pracowników są bezpośrednio związane z kondycją finansową konkretnego WORD-u. Dyrektor mniejszego ośrodka może chcieć podnieść wynagrodzenia, ale jeżeli ma zdecydowanie mniej egzaminów i mniejsze przychody, zwyczajnie nie ma takich możliwości jak dyrektor dużego ośrodka.

Powinniśmy więc stworzyć ogólnopolski system wynagradzania egzaminatorów – jednolitą siatkę płac z jasno określonymi dodatkami zależnymi np. od stażu, posiadanych kategorii uprawnień, pełnionej funkcji czy dodatkowych kwalifikacji.

Państwowy egzamin nie powinien mieć „bogatszych” i „biedniejszych” egzaminatorów wyłącznie dlatego, że jeden pracuje w dużym mieście, a drugi w mniejszym WORD.

3. Potrzebujemy realnego, a nie tylko formalnego nadzoru nad OSK

To temat, o którym w środowisku mówi się od lat.

Ustawa o kierujących pojazdami daje starostom naprawdę szerokie narzędzia nadzoru nad ośrodkami szkolenia kierowców. Art. 44 przewiduje m.in. obowiązek kontroli OSK co najmniej raz w roku, a także możliwość podejmowania działań na podstawie analizy zdawalności, naruszeń przepisów popełnianych przez absolwentów danego OSK czy składanych skarg. Art. 45 pozwala natomiast w określonych sytuacjach nawet zakazać przedsiębiorcy prowadzenia OSK i wykreślić go z rejestru, m.in. w przypadku rażącego naruszenia warunków prowadzenia działalności.

Problem polega na tym, że możliwości zapisane w ustawie nie przekładają się na rzeczywisty nadzór.

Potwierdziła to Najwyższa Izba Kontroli. NIK negatywnie oceniła wykonywanie przez starostów nadzoru nad szkoleniem kandydatów na kierowców. W każdym skontrolowanym starostwie stwierdzono nierzetelności, a Izba oceniła, że system nadzoru i kontroli praktycznie nie funkcjonował. Co szczególnie istotne, we wszystkich skontrolowanych starostwach nie kontrolowano praktycznej części szkolenia prowadzonej w ruchu drogowym, w tym egzaminów wewnętrznych. Żadne z tych starostw nie wykorzystało również możliwości współpracy z WORD w zakresie pomocy merytorycznej.

I tutaj dochodzimy do podstawowego pytania.

Dlaczego mamy ośrodki szkolenia, w których zdawalność przy pierwszym podejściu wynosi ponad 50 proc., a jednocześnie funkcjonują OSK mające przy porównywalnej liczbie kursantów zdawalność na poziomie 20–25 proc.?

Oczywiście sama statystyka nie może być podstawą do wydawania wyroków na konkretny ośrodek. Na wynik wpływa wiele czynników. Powinna być jednak sygnałem uruchamiającym analizę i – w przypadku istotnych odchyleń – rzeczywistą kontrolę procesu szkolenia.

Każdy egzaminator zna również sytuacje, w których już po kilku minutach jazdy widać, że osoba egzaminowana nie ma problemu wynikającego ze stresu, lecz zwyczajnie nie posiada podstawowych umiejętności panowania nad pojazdem. Wtedy zasadne jest pytanie: w jaki sposób taka osoba uzyskała pozytywny wynik egzaminu wewnętrznego i została uznana przez OSK za przygotowaną do egzaminu państwowego?

Nie chodzi o walkę z ośrodkami szkolenia kierowców. Zdecydowana większość instruktorów wykonuje trudną i odpowiedzialną pracę. Chodzi o to, aby dobry OSK, inwestujący w szkolenie i rzeczywiście przygotowujący ludzi do bezpiecznej jazdy, nie konkurował na takich samych zasadach z ośrodkiem, który traktuje szkolenie wyłącznie jako formalność.

4. Odpowiedzialność egzaminatorów musi być realna

Mówiąc o zmianach w systemie, nie można pomijać odpowiedzialności samych egzaminatorów. Zdecydowana większość z nich wykonuje swoją pracę rzetelnie, zgodnie z przepisami i z pełną świadomością odpowiedzialności, jaka wiąże się z przeprowadzaniem egzaminu państwowego. Jednak jak w każdej grupie zawodowej, również tutaj zdarzają się osoby, wobec których pojawiają się poważne i powtarzające się zastrzeżenia dotyczące sposobu wykonywania obowiązków.

I właśnie w takich sytuacjach obecny system pokazuje swoje słabości.

Przepisy przewidują możliwość skreślenia egzaminatora z ewidencji m.in. w przypadku wielokrotnego przeprowadzania egzaminów państwowych niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Problemem jest jednak sposób prowadzenia ewidencji egzaminatorów. Obecnie właściwość marszałka województwa ustalana jest według miejsca zamieszkania egzaminatora, a nie według miejsca, w którym faktycznie przeprowadza on egzaminy.

W praktyce oznacza to, że egzaminator może pracować w WORD znajdującym się w jednym województwie, natomiast jego ewidencję prowadzi marszałek zupełnie innego województwa. Tym samym organ sprawujący bezpośredni nadzór nad konkretnym WORD i rozpatrujący skargi dotyczące przeprowadzanych w nim egzaminów nie zawsze jest tym samym organem, który prowadzi ewidencję pracującego tam egzaminatora.

System powinien być zdecydowanie bardziej przejrzysty.

Zasada powinna być prosta: egzaminator przeprowadzający egzaminy w WORD na terenie danego województwa powinien być wpisany do ewidencji prowadzonej przez marszałka tego właśnie województwa. Jeżeli pracuje w WORD na terenie województwa lubelskiego, powinien znajdować się w ewidencji prowadzonej przez Marszałka Województwa Lubelskiego. Jeżeli pracuje w województwie mazowieckim – przez Marszałka Województwa Mazowieckiego.

Ma to znaczenie również z punktu widzenia odpowiedzialności. Samo wszczęcie postępowania dotyczącego skreślenia egzaminatora z ewidencji w jednym województwie nie oznacza automatycznie, że nie może on uzyskać wpisu do ewidencji w innym województwie. Tego rodzaju sytuacja była już przedmiotem interpelacji poselskiej – opisano przypadek egzaminatora, wobec którego trwało postępowanie dotyczące skreślenia z ewidencji w jednym województwie, a który w tym czasie uzyskał wpis do ewidencji prowadzonej przez marszałka innego województwa i przez pewien okres figurował w dwóch ewidencjach.

Tak nie powinien funkcjonować system odpowiedzialności osób wykonujących zadania w ramach egzaminu państwowego.

Potrzebny jest również sprawny, ogólnopolski przepływ informacji pomiędzy marszałkami dotyczący prowadzonych postępowań, stwierdzonych naruszeń oraz decyzji odnoszących się do egzaminatorów. Zmiana miejsca zamieszkania czy miejsca zatrudnienia nie powinna powodować sytuacji, w której historia wcześniej stwierdzonych nieprawidłowości przestaje mieć znaczenie dla organu sprawującego nadzór.

Co istotne, podobny kierunek zmian był już rozważany przez Ministerstwo Infrastruktury. W odpowiedzi na interpelację poselską resort wskazywał możliwość wprowadzenia rozwiązania, zgodnie z którym egzaminator wpisany do ewidencji w danym województwie mógłby wykonywać swoje obowiązki wyłącznie w WORD działającym na terenie tego województwa.

Takie rozwiązanie uporządkowałoby system, jasno określiło odpowiedzialność organów nadzorujących i zakończyło możliwość swoistej „zabawy w kotka i myszkę” pomiędzy poszczególnymi ewidencjami.

Jeżeli wymagamy wysokich standardów od kandydatów na kierowców, instruktorów i ośrodków szkolenia, równie wysokich standardów powinniśmy wymagać od osób, które w imieniu państwa podejmują decyzję o wyniku egzaminu.

5. Jedna wykładnia przepisów w całej Polsce

Ostatnia kwestia może wydawać się techniczna, ale z punktu widzenia codziennego funkcjonowania WORD-ów jest niezwykle istotna.

Bezpośredni nadzór nad przeprowadzaniem egzaminów państwowych sprawuje marszałek województwa. To w urzędach marszałkowskich znajdują się osoby, które m.in. rozpatrują skargi dotyczące egzaminów, prowadzą kontrole i pozostają w bieżącym kontakcie z WORD-ami oraz egzaminatorami nadzorującymi. Ustawa przyznaje marszałkowi w tym zakresie bardzo szerokie kompetencje nadzorcze.

Jednocześnie brakuje stałego, ogólnopolskiego systemu szkolenia osób realizujących ten nadzór.

Wchodzą zmiany w ustawie o kierujących pojazdami, zmienia się Prawo o ruchu drogowym, pojawiają się nowe rozporządzenia dotyczące egzaminowania. I wraz z nowymi regulacjami organy nadzorujące nie otrzymują jednocześnie żadnego jednolitego systemu wdrożenia przepisów: szkolenia, wytycznych, komentarzy czy oficjalnych interpretacji przygotowanych dla osób odpowiedzialnych za ich stosowanie.

Efekt jest łatwy do przewidzenia. Ten sam przepis może być inaczej interpretowany w różnych województwach. Następnie określona interpretacja trafia z urzędu marszałkowskiego do WORD-u, od egzaminatora nadzorującego do pozostałych egzaminatorów – i ostatecznie może dojść do sytuacji, w której ten sam stan faktyczny podczas egzaminu jest oceniany inaczej w różnych częściach kraju.

Tak nie powinien funkcjonować egzamin państwowy.

Ministerstwo Infrastruktury powinno stworzyć stałą platformę szkoleniową dla osób odpowiedzialnych za nadzór nad egzaminowaniem oraz dla egzaminatorów nadzorujących. Każdej większej zmianie przepisów powinno towarzyszyć ogólnopolskie szkolenie, zestaw oficjalnych wyjaśnień i możliwość zadawania pytań dotyczących sytuacji budzących wątpliwości.

Jeżeli egzamin na prawo jazdy jest egzaminem państwowym, to obywatel powinien mieć pewność, że te same przepisy będą rozumiane i stosowane w taki sam sposób w Białej Podlaskiej, Warszawie, Gdańsku czy Wrocławiu.

Wojciech Babicz

Autor jest dyrektorem Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w Białej Podlaskiej